Правозащитники за свободные выборы

Чем занимаются избирательные комиссии?

Избирательные комиссии занимают главную роль в проведении выборов и обеспечивают легитимность результатов выборов. Они занимаются подготовкой и проведением выборов, которая, в том числе, включает: составление списков избирателей, регистрацию кандидатов, подсчет голосов и опубликование результатов голосования.

По международным стандартам, на избирательные органы возлагаются обязанности по обеспечению выборов справедливыми, беспристрастными и законными. 

Эти органы должны быть открытыми, прозрачными и максимально ориентированными на проведение консультаций в ходе принятия своих решений и предоставлять доступ к соответствующей информации всем заинтересованным сторонам (п. 45, Руководящие принципы для государств по эффективному осуществлению права на участие в ведении государственных дел).

Чем важен этап образований участковых комиссий? 

Образование избирательных комиссий в целом важный этап электоральной кампании. Именно в это время формируются органы, от которых во многом зависит справедливость и честность выборов. Неправомочный состав, сформированный по непрозрачной процедуре без участия всех заинтересованных акторов, может снизить доверие избирателей и кандидатов к выборам еще до дня голосования.

Какие требования выдвигаются к избирательным комиссиям в целом?

Комиссии, способные организовать честные выборы, заслуживающие доверия со стороны всех участников электорального процесса и общества в целом, должны быть независимыми — это ключевое требование, встречающееся в международных стандартах. 

Кроме того, комиссии должны быть беспристрастными, то есть они не должны быть предвзятыми и не должны действовать в интересах какой-либо стороны.  

Независимые комиссии должны формироваться по прозрачной процедуре с четкими критериями отбора кандидатов.

Кто должен входить в состав комиссий, согласно международным стандартам?

Определять, из каких институтов и лиц должны формироваться избирательные комиссии, необходимо, принимая во внимание общественно-политическую ситуацию каждого отдельного государства. Тем не менее Венецианская комиссия и ОБСЕ рекомендуют резервировать в составе комиссий места для представителей политических партий — при равном их представительстве (исходя из того, что политическое противостояние партий создает естественный механизм контроля, когда различные члены комиссий внимательно наблюдают друг за другом, стремясь не допустить нарушений). Рекомендуется также включать в состав комиссий не ангажированных политически профессионалов из организаций, которые воспринимаются в конкретном обществе как независимые и непредвзятые. В любом случае, ключевая цель — формирование состава, которому народ может доверить организацию выборов. Необходимо избегать конфликта интересов у членов комиссий (между соблюдением требований избирательного законодательства и сохранением своего рабочего места, к примеру).

Как в Беларуси регулируется образование избирательных комиссий?

Процедура формирования участковых (и других) избирательных комиссий в Беларуси лишена четкого законодательного регулирования. Оно позволяет понять, какими критериями образующие комиссии органы должны руководствоваться в выборе — и, следовательно, как можно эффективно обжаловать решение об отказе во включении в состав комиссии. Вытекающую из этого проблему произвольного формирования комиссий отмечали и международные, и национальные наблюдатели. Тем не менее, последнее изменение Избирательного кодекса не решило, но лишь усугубило ее: непубличные списки членов комиссий не добавляют этим органам доверия со стороны общества.

Какие проблемы на данном этапе уже существуют?

Отсутствие четких критериев для принятия решения и общая непрозрачность процесса особенно опасны в связи с тем, что формирование участковых комиссий возложено на исполкомы и местные администрации (ст. 34 Избирательного кодекса). Эти органы встроены в вертикаль исполнительной власти, в которой исполкомы каждого уровня подотчетны и подконтрольны президенту (ст. 38 Закона о местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь). Их председатели назначаются на должность президентом или по согласованию с ним (или председателем исполкома высшего уровня, кандидатура которого согласована с президентом) (глава 2 Положения о порядке назначения на должности и освобождения от должностей руководителей и других членов местных исполнительных и распорядительных органов). Такая система концентрации рычагов управления и ресурсов в вертикали исполкомов в отсутствие других эффективных сдерживающих механизмов позволяет исполнительной власти осуществлять фактически исключительный контроль за выборами.  

А что с партийным представительством в комиссиях?

Белорусское законодательство содержит требование формировать не менее трети комиссий из "представителей политических партий и других общественных объединений" (ст. 34 ИК). Однако, как показывает практика, эта норма неэффективна: она не может разрешить традиционную для нашей системы проблему дискриминационного подхода к представителям оппозиционных партий: их представительство в УИК в кампаниях 2015, 2016, 2018, 2019, 2020 годов составляло доли процента (в 2020-м году представители оппозиционных партий прошли лишь в шесть из 5 723 комиссий), а процент "проходимости" (соотношение количества выдвинутых и количества включенных в состав комиссии) колеблется от 1 до 11% в 2018 году.  

В новой версии Кодекса отсутствует и выдвинутое еще в 2017 году предложение кампании "Правозащитники за свободные выборы" законодательно закрепить право каждой политической партии после объявления о начале избирательной кампании делегировать своего представителя с правом решающего голоса в состав избирательных комиссий любого уровня. Это позволило бы повысить уровень доверия общества к сформированным комиссиям. 

В 2024 и 2025 годах процент представителей оппозиционных партий в составе комиссий любого уровня равняется нулю вследствие зачистки накануне очередных выборов* политического поля страны, и отсутствия в нем партий с альтернативной повесткой, которые могли бы выдвинуть своих представителей. 

Кроме того, несмотря на содержащийся в Избирательном кодексе запрет на включение в комиссии судей, прокуроров, руководителей исполнительных и распорядительных органов, формируемые составы не застрахованы от конфликта интересов, в том числе из-за возможности использования административного давления. Наблюдатели неоднократно отмечали “производственный” принцип формирования белорусских УИК (когда в комиссию включены работники одного предприятия или организации, при этом руководители предприятий/организаций зачастую являются председателями комиссий). 

Защищены ли члены комиссий от произвольного исключения?

Важно отметить, что органы и институты, образующие комиссии, не должны иметь чрезмерно широкие полномочия, позволяющие прекращать полномочия членов комиссии в произвольном порядке. "Произвольный" порядок подразумевает принятие решения по непрозрачной процедуре на основании размытых критериев. Так, Венецианская комиссия отмечает, что абстрактные формулировки вроде "действия, дискредитирующие комиссию" не являются достаточным основанием.

Этот аспект международных стандартов призван обеспечить стабильность и предсказуемость в составе комиссий, убрать рычаги давления исполнительной власти или других образующих комиссии органов на членов комиссий, которые могут "пойти против линии партии".

Статья 36 Избирательного кодекса предусматривает возможность прекращения полномочий члена комиссии органами, её образовавшими, в случаях нарушения требований Избирательного кодекса или "систематическом неисполнении им своих обязанностей".

"Учитывая беларусские реалии с произвольностью и непрозрачностью принимаемых образующими комиссии органами решений, дисфункциональности судебной системы и общей репрессивной обстановки, а также вышеупомянутый риск административного давления, приходится делать вывод о неэффективности данной нормы для защиты членов комиссии от произвольного исключения из ее состава", — отмечают правозащитники.

Какие выводы про данный этап уже можно сделать сейчас?

"Важно понимать, что соответствие международным стандартам при формировании комиссий уже невозможно не только ввиду вышеупомянутых проблем с регулированием процесса, но и ввиду общей репрессивной обстановки, исключения оппозиционных партий и других общественных объединений из электорального процесса, предвзятости судов, отсутствия гарантий независимости ЦИК, которая a priori не может быть независимой, исходя из нынешнего регулирования",— резюмируют представители и представительницы кампании "Правозащитники за свободные выборы".